ДЕЛО № Ф07-10004/2014

ФАС СЗО (ФАС Северо-Западного округа) 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Дело № А56-10902/2014

21 января 2015 года
 

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Асмыковича А.В., Мунтян Л.Б., 

при участии от закрытого акционерного общества «Интернешнл Пейпер» Смирнова И.А. (доверенность от 12.02.2014), Королева С.А. (доверенность от 12.02.2014) и Лебедева О.С. (доверенность от 17.06.2014 № 221-1838), от Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу Зиягдиновой Р.А. (доверенность от 19.02.2014 № 01-19/13086), 

рассмотрев 14.01.2015 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23.05.2014 (судья Синицына Е.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.09.2014 (судьи Семенова А.Б., Борисова Г.В., Лопато И.Б.) по делу № А56-10902/2014,


у с т а н о в и л:


Закрытое акционерное общество «Интернешнл Пейпер», место нахождения: 188991, Ленинградская обл., Выборгский р-н, г. Светогорск, Заводская ул., д. 17, ОГРН 1024700880324, ИНН 4704012472 (далее – Общество, ЗАО «Интернешнл Пейпер»), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу, место нахождения: 191014, Санкт-Петербург, Литейный пр., д. 39, ОГРН 1099847008546, ИНН 7841417074 (далее – Департамент, Росприроднадзор), от 07.02.2014 № 16-131/2013 о привлечении заявителя к административной ответственности на основании статьи 8.2 и части 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в виде штрафа в размере 170 000 руб. 

Решением суда первой инстанции от 23.05.2014, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 11.09.2014, заявленное требование Общества удовлетворено.

В кассационной жалобе Департамент, ссылаясь на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, просит названные судебные акты отменить и принять по делу новое решение. По мнению подателя жалобы, Общество законно привлечено к административной ответственности по статье 8.2 КоАП РФ, а наличие выданных ранее разрешений на размещение отходов и утверждение годовых лимитов не свидетельствует о праве Общества на размещение отходов в спорном карьере как на объекте размещения отходов. Департамент указывает, что ранее выданные разрешения предусматривали возможность складирования отдельных видов отходов в песчаном карьере, однако только до 2010 года и исключительно с целью его рекультивации. В связи с этим, выводы судов о размещении Обществом отходов в предназначенном для этого месте, необоснованны. Судебные акты в части выводов относительно незаконности привлечения заявителя к административной ответственности по части 2 статьи 8.6 КоАП РФ подателем жалобы не обжалуются. 

Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22.12.2014 рассмотрение кассационной жалобы Департамента отложено в порядке статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) на 14.01.2014.

На основании пункта 2 части 3 статьи 18 АПК РФ произведена замена судьи Любченко И.С., ранее участвовавшей в рассмотрении кассационной жалобы по делу, на судью Мунтян Л.Б. После замены состава суда рассмотрение жалобы начато с начала.

В судебном заседании представитель Департамента поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представители Общества возражали против ее удовлетворения по мотивам, изложенным в отзыве.

Законность принятых судебных актов в обжалуемой части проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, Департаментом в отношении Общества 11.11.2013 проведена проверка по факту несанкционированного вывоза (размещения) промышленных отходов 4–5 классов опасности, образованных в результате деятельности Общества, в песчаный карьер, расположенный рядом с городом Светогорск Выборгского района Ленинградской области (выдел 24 квартал 48 Светогорского участкового лесничества Северо-Западного лесничества), в период с 1998 по 2012 годы и в течение 2013 года до момента проверки.

Поскольку документов, подтверждающих право на размещение промышленных отходов 4-5 классов опасности на вышеуказанном объекте, ЗАО «Интернешнл Пейпер» не представило, уполномоченное должностное лицо Департамента 10.01.2014 составило в отношении заявителя протокол № 16-131/2013 об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.2 КоАП РФ и частью 2 статьи 8.6 КоАП РФ.

Постановлением Росприроднадзора от 07.02.2014 №16-131/2013 Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ и частью 2 статьи 8.6 КоАП РФ, в связи с чем в соответствии с частью 2 статьи 4.4 КоАП РФ ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 170 000 руб. 

Согласно оспариваемому постановлению Обществу вменяется осуществление деятельности по обращению с отходами с нарушением экологических и санитарно-эпидемиологических требований, а именно частей 1 и 2 статьи 39, частей 1 и 2 статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ), части 1 статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ), а также статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) (статья 8.2 КоАП РФ).

Также указанным постановлением ЗАО «Интернешнл Пейпер» вменено размещение промышленных отходов 4-5 классов опасности в спорном песчаном карьере в отсутствие правоустанавливающих документов, что повлекло порчу почвы на площади 14 гектар и нарушение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами (часть 2 статьи 8.6 КоАП РФ).

Не согласившись с постановлением Департамента, Общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об отсутствии в действиях заявителя вмененных ему правонарушений, в связи с чем удовлетворили заявление ЗАО «Интернешнл Пейпер» в полном объеме. 

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права в обжалуемой части, приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 8.2 КоАП РФ несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами, влечет административное наказание.

Административным органом установлено и заявителем не оспаривается, что Общество длительный период времени (в том числе в 2012 и 2013 годах) использует спорный песчаный карьер в целях размещения (вывоза) промышленных отходов 4-5 классов опасности, образованных в результате своей производственной деятельности. При этом заявитель считает такое размещение правомерным, ссылаясь на наличие исторических документов и справок, разрешающих размещение промышленных отходов в спорном карьере его правопредшественнику с 1988 года. Свои доводы Общество подтверждает представленными в материалы дела разрешениями на размещение отходов и утвержденными годовыми лимитами размещения отходов. 

Судебные инстанции согласились с указанными доводами заявителя, однако не учли следующее.

Закон № 89-ФЗ определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Согласно статье 1 названного Закона отходы производства и потребления (далее – отходы) – это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом; обращение с отходами – деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов; размещение отходов – хранение и захоронение отходов; объекты размещения отходов – специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.

В соответствии с требованиями Закона № 7-ФЗ отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации (пункт 1 статьи 51 названного Закона).

Пункт 2 названной статьи запрещает сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву.

В связи с этим статьей 12 Закона № 89-ФЗ (действующей на момент проверки) были установлены специальные требования к объектам размещения отходов, а именно: создание объектов размещения отходов осуществляется на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией (пункт 1); определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (пункт 2); на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, обязаны проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией (пункт 3); запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Запрещается захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ (пункт 5); объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 6); запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (пункт 7).

Аналогичные требования приведены в ГОСТе 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введенном Постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 № 607-ст, из содержания которого следует, объектом размещения отходов являются полигоны, шламохранилища, хвостохранилища и другие сооружения, обустроенные и эксплуатируемые в соответствии с экологическими требованиями, а также специально оборудованные места для хранения отходов на предприятиях в определенных количествах и на установленные сроки. Территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов, являются несанкционированными свалками отходов (пункт 4.13).

Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.1.7.1322-03, утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.04.2003 № 80, также содержат требования к размещению, устройству и содержанию объектов размещения отходов. Из пункта 3.9 приведенных Правил следует, что размещение отходов в природных или искусственных понижениях рельефа (выемки, котлованы, карьеры и др.) допускается только после проведения специальной подготовки ложа на основании предпроектных проработок. 

Таким образом, деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется исключительно в специально оборудованных местах.

Между тем материалы дела не содержат доказательств, позволяющих отнести спорный песчаный карьер к объекту размещения отходов, соответствующему требованиям вышеприведенных нормативных положений. Также в материалах дела отсутствует разрешение на создание спорного карьера как объекта размещения отходов, выданное уполномоченным органом.

Как видно из материалов дела, письмом Выборгской санэпидстанции Исполкома Выборгского городского Совета народных депутатов Ленинградской области от 17.11.1988 № 1578 производственному объединению «Светогорск» (правопредшественнику ЗАО «Интернешнл Пейпер») был разрешен вывоз исключительно нетоксичных отходов с целью рекультивации бывшего финского карьера при условии строгого соблюдения санитарных правил устройства и содержания полигонов (том 1, лист 90).

Производственное объединение «Светогорск» в 1995 – 2001 годах согласовало продление разрешения на вывоз коры, опилок и нетоксичных отходов в бывший финский песчаный карьер с целью его рекультивации (том 1, листы 91, 92, 94 – 100, 104, 105, 106 – 108).

Таким образом, складирование отходов в спорном песчаном карьере предусматривалось только с целью его рекультивации и в ограниченный период.

Согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 13 ЗК РФ землепользователи и арендаторы обязаны проводить мероприятия по рекультивации нарушенных земель. Согласно пункту 1 постановления Правительства Российской Федерации от 23.02.1994 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» рекультивация земель, нарушенных юридическими лицами при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении всех видов работ, связанных с нарушением поверхности почвы, осуществляется за счет собственных средств юридических лиц в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель. Во исполнение названного постановления приказом Минприроды России и Роскомзема от 22 декабря 1995 № 525/67 утверждены и согласованы с заинтересованными ведомствами «Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» (далее – Основные положения), которые определяют общие для Российской Федерации требования при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова и рекультивацией земель, и являются обязательными для использования всеми юридическими, должностными и физическими лицами.

В силу пункта 3 Основных положений рекультивация нарушенных земель осуществляется для восстановления их для сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целей.

Доказательства проведения рекультивации спорного карьера в установленном порядке материалы дела не содержат.

В свою очередь, в обоснование правомерности размещения отходов производства в карьере, Обществом в материалы дела представлены следующие документы: Разрешение на размещение отходов (сроком действия до 01.01.2003), выданное 29.03.2002 Департаментом природных ресурсов обществу «Светогорск», с приложением образования и лимитов размещения (том 1, листы 109 – 112); Лимиты на размещение отходов за период с 01.01.2003 по 01.01.2008, утвержденные уполномоченным органом (том 1, листы 113 – 167); Нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, утвержденные Межрегиональным территориальным управлением технологического и экологического надзора Федеральной службы по экологическому и атомному надзору по Северо-Западному федеральному округу 23.03.2009. Указанные нормативы образования отходов и лимиты на их размещение были установлены сроком до 01.01.2013 (том 1, листы 168 – 177).

Оценив вышеуказанные документы, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что указанные нормативы образования отходов и лимиты на их размещение (утвержденные до 01.01.2013), являются доказательствами, подтверждающими правомерность размещения Обществом отходов 4-5 классов опасности в спорном песчаном карьере.

Суд кассационной инстанции признает указанные выводы ошибочными ввиду следующего.

В соответствии со статьей 18 Закона № 89-ФЗ в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.

Статьей 1 Закона № 89-ФЗ установлено, что лимит на размещение отходов – предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории; норматив образования отходов – установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции.

Лимиты на размещение отходов устанавливают в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Таким образом, нормативы образования отходов служат для определения ожидаемых количеств образующихся отходов конкретных видов с учетом планируемых объемов производства продукции, выполняемых работ, оказания услуг, а лимиты на размещение отходов позволяют выявить и предупредить вредное воздействие на окружающую среду.

Между тем, установление нормативов образования отходов и лимитов на их размещение ни в коем случае не свидетельствует о правомерности размещения Обществом промышленных отходов 4-5 классов опасности в спорном карьере, как на объекте, не соответствующем понятию, данному Законом № 89-ФЗ. 

Указанный песчаный карьер не предназначен для размещения промышленных отходов, а размещение в нем промышленных отходов 4-5 классов опасности свидетельствует о доказанности административным органом объективной стороны правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательств, свидетельствующих о принятии заявителем всех необходимых и достаточных мер по соблюдению законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, по недопущению правонарушения и невозможности его предотвращения, в материалах дела не имеется, что свидетельствует о наличии вины Общества во вмененном ему правонарушении.

Виду изложенного суд кассационной инстанции полагает, что у судов первой и апелляционной инстанций не имелось оснований для признания незаконным и отмены постановления Департамента от 07.02.2014 № 16-131/2013 в части привлечения ЗАО «Интернешнл Пейпер» к административной ответственности по статье 8.2 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

Поскольку судами первой и апелляционной инстанций фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены, однако неправильно применены нормы материального права, суд кассационной инстанции считает необходимым отменить судебные акты в обжалуемой части и принять новый – об отказе Обществу в удовлетворении заявления об оспаривании постановления Росприроднадзора от 07.02.2014 № 16-131/2013 в части привлечении заявителя к административной ответственности по статье 8.2 КоАП РФ.

Руководствуясь статьями 286, 287, 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа


п о с т а н о в и л:


решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23.05.2014 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.09.2014 по делу № А56-10902/2014 отменить в части признания незаконным и отмены постановления Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу от 07.02.2014 № 16-131/2013 о признании виновным и привлечении закрытого акционерного общества «Интернешнл Пейпер» к административной ответственности по статье 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с наложением штрафа в размере 170 000 (ста семидесяти тысяч) рублей.

В этой части в удовлетворении заявленного требования закрытому акционерному обществу «Интернешнл Пейпер» отказать.

В остальной части решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23.05.2014 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.09.2014 по делу № А56-10902/2014 оставить без изменения.